פסק דין הסנגוריה הצבאית הראשית: גבולות סמכותו של מבקר המדינה בביקורת אירועי השבעה באוקטובר

ביום 29 ביוני 2026 ניתן פסק דינו של ביהמ"ש העליון, בהרכב מורחב של 5 שופטים, בעתירות שהגישו הסניגוריה הצבאית הראשית והתנועה למען איכות השלטון נגד מבקר המדינה ("פסק הדין"), אשר עסק בגבולות סמכותו של מבקר המדינה לקיים הליכי ביקורת בנוגע לאירועי השבעה באוקטובר 2023 ולמלחמה שפרצה בעקבותיהם, וכן בהיקף זכויות הטיעון שיש להעניק למבוקרים שעלולים להיפגע מקביעות אישיות בדוחות ביקורת. להלן יובאו בקצרה עיקרי פסק הדין:

מבקר המדינה פתח בשורה של הליכי ביקורת הנוגעים לאירועי השבעה באוקטובר ולמלחמת חרבות ברזל. חלק מהליכי הביקורת עסקו בנושאים מערכתיים, ביטחוניים ומדיניים מן המעלה הראשונה, וחלקם היו צפויים לכלול קביעות אישיות כלפי בעלי תפקידים בכירים בצה"ל ובמערכת הציבורית. על רקע זה התעוררו שתי שאלות עיקריות: ראשית, האם נושאים מסוימים חורגים מסמכותו של מבקר המדינה בהיותם קרובים יותר לחקירה עובדתית רחבה או לבחינת מדיניות ואסטרטגיה; ושנית, מהו היקף זכות הטיעון שיש להעניק למי שעלולים להיפגע מקביעות אישיות במסגרת דוח ביקורת.

פסק הדין העיקרי ניתן על-ידי כב' השופטת ברק-ארז. ביחס לארבע ביקורות הליבה, נקבע כי מבקר המדינה אינו מוסמך להמשיך ולקיימן. מסקנה זו נשענה על שני טעמים מרכזיים. הטעם הראשון הוא ההבחנה בין "ביקורת" לבין "חקירה": ביקורת ממוקדת, ככלל, בהשוואת המציאות העובדתית לנורמה קיימת ובהפקת לקחים לעתיד, בעוד שחקירה מתמקדת בבירור המציאות העובדתית כשלעצמה ובשאלה "מה היה". כאשר הבירור העובדתי הופך למוקד המרכזי של ההליך, כך נקבע, הוא עלול לחרוג מגדרי ביקורת המדינה.

הטעם השני נגע למהות הנושאים שבמחלוקת. בית המשפט קבע כי ביקורת המדינה ממוקדת בענייני מנהל תקין במובנו הרחב, ואינה משתרעת, ככלל, על בחינת תוכנן של הכרעות המצויות בליבת המדיניות והאסטרטגיה המדינית-ביטחונית. לצד זאת, הובהר כי אין בכך כדי לשלול את האפשרות שמבקר המדינה יבחן בעתיד היבטים יישומיים או מנהליים מסוימים הנוגעים לנושאים אלה. ואולם, סמכות לבחון "עצים" מסוימים אינה מקנה למבקר המדינה סמכות אוטומטית לבחון את "היער" כולו.

אשר ל-4 טיוטות הדוחות, נקבע כי נפל פגם מהותי במימוש זכות הטיעון של המבוקרים. אמנם, במקרים רגילים, זכות הטיעון ניתנת לעיתים לאחר גיבוש טיוטת הדוח ולפני פרסומו. אולם במקרה שבו מדובר בקביעות אישיות אפשריות או ממד אחר של הטלת אחריות אישית, כמו המקרה שנדון בפסק הדין ביחס לאסון השבעה באוקטובר – היה צורך להעניק זכות טיעון משמעותית עוד לפני גיבוש הטיוטות. זאת, בין היתר, משום שטיוטה ראשונה עלולה ליצור נרטיב, נקודת ייחוס ו-״צריבה״ בזיכרון של הציבור, גם אם בהמשך יתוקנו מסקנותיה. לפיכך, נקבע כי יש לגנוז את 4 הטיוטות ולחדש את הליכי הביקורת מהשלב שקדם לגיבושן, תוך מתן זכות טיעון מתאימה.

כב' השופטים מינץ ושטיין הצטרפו לדעה זו. השופט מינץ הדגיש כי סמכותו של מבקר המדינה מעוגנת ומוגבלת בלשון חוק-יסוד: מבקר המדינה, המתייחס לביקורת על המשק, הנכסים, הכספים, ההתחייבויות והמינהל של המדינה. לשיטתו, ארבע ביקורות הליבה חורגות מסמכותו של מבקר המדינה באופן מובהק, גם אם יינתן למונח "מנהל" פירוש רחב. השופט מינץ הוסיף כי לא ניתן ליצור מקור סמכות לרשות מנהלית יש מאין, אף אם בעבר פעלה הרשות כאילו סמכות כזו נתונה לה.

כב' השופט גרוסקופף הסכים לתוצאה האופרטיבית שאליה הגיעו יתר שופטי ההרכב, אך חלק על חלק מרכזי מהנמקתם ביחס לארבע ביקורות הליבה. לשיטתו, סמכותו של מבקר המדינה רחבה יותר מזו שעלתה מחוות הדעת האחרות, ויכולה לכלול גם ביקורת על התנהלות רשויות הביטחון, לרבות בנושאים ביטחוניים ובאופן קבלת החלטות ויישומן. בנוסף, השופט גרוסקופף הסתייג מהשימוש בהבחנה בין "ביקורת" ל"חקירה" כאבן בוחן קשיחה לתחימת סמכותו של מבקר המדינה.

עם זאת, כב' השופט גרוסקופף סבר כי בנסיבות העניין יש למנוע בשלב זה את המשך ארבע ביקורות הליבה, מטעם אחר: החשש שהן יתנגשו בעבודתה של ועדת החקירה שצפויה לקום לבחינת אירועי השבעה באוקטובר. לשיטתו, מדובר בנושאים המצויים בלב תחום הפעילות של ועדת חקירה עתידית, ולכן קיום ביקורת מקבילה עלול ליצור קביעות עובדתיות מוקדמות ולהכביד על עבודת הוועדה. הודגש כי מסקנה זו אינה בהכרח סופית, וייתכן שיהיה מקום לבחון אותה מחדש בהתאם להתפתחויות ביחס להקמת ועדת החקירה.

כב' השופטת וילנר הצטרפה לתוצאה אליה הגיעו יתר חברי ההרכב, וציינה כי איננה מביעה עמדה במחלוקת בין השופטים מינץ וגרוסקופף באשר לפרשנות סעיף 2(א) לחוק יסוד: מבקר המדינה, משום שהכרעה זו איננה דרושה בענייננו.

מבחינה מעשית, פסק הדין מפתח שורה של הגנות מהותיות ותהליכיות למבוקרים בשלבים השונים של הביקורת. כך, במישור הסמכות פסק הדין מציב גבולות משמעותיים להפעלת סמכות הביקורת של מבקר המדינה, במיוחד כאשר מדובר בנושאים ביטחוניים-מדיניים רגישים, בבירור עובדתי רחב ובהליכי ביקורת שעלולים לחפוף לעבודתה של ועדת חקירה ממלכתית. בד בבד, פסק הדין מחזק את ההגנות הדיוניות של מבוקרים בהליכי ביקורת, על שלביהם השונים, ובפרט חיזוק זכות הטיעון והאפקטיביות שלה, כאשר קיימת אפשרות לקביעות אישיות בעלות השלכות ציבוריות, מקצועיות או אישיות כבדות משקל. לטעמנו, ניתן יהיה לעשות שימוש במקרים המתאימים בחיזוק ההגנות הדיוניות שנקבעו בפסק הדין גם ביחס להליכי ביקורת אחרים שעורכות רשויות מדינה שונות.

לנוסח המלא של פסק הדין – לחצו כאן.