רשות התחרות מפרסמת להערות הציבור טיוטת הנחיות חדשות ומחמירות לבחינת מיזוגים

רשות התחרות ("הרשות") פרסמה ביום 26 באפריל 2026 טיוטה של הנחיות מיזוגים מעודכנות, להערות הציבור ("טיוטת ההנחיות"). טיוטת ההנחיות אמורה להחליף את גילוי דעת 1/11, שעסק במיזוגים אופקיים, והיא מרחיבה באופן משמעותי את היריעה – היא מחמירה את גישת הרשות, מתייחסת למיזוגים מסוגים שונים (לרבות מיזוגים קונגלומרטים שלא זכו להתייחסות בעבר), ומוסיפה כלים אנליטיים שבהם תעשה הרשות שימוש.

להלן סקירת עיקרי החידושים והשלכותיהם המעשיות:

מיזוגים אופקיים – היפוך נטל ההוכחה

ההנחיות קובעות ספי ריכוזיות חדשים, אשר בהתקיימם תקום חזקה – ניתנת לסתירה – לפיה על הממונה על התחרות ("הממונה") להתנגד למיזוג. החזקה תתממש אם:

• המיזוג יוביל לעלייה של יותר מ-100 נקודות במדד ה-HHI (מדד הבוחן את סכום ריבועי נתחי השוק של השחקנים); וכן
• לאחר המיזוג יקרה אחד משני תרחישים: (i) מדד ה-HHI בשוק יעלה על 1,800, או (ii) נתח השוק של הגוף הממוזג יעלה על 30% מהשוק;

לפי טיוטת ההנחיות, בהתקיים התנאים הללו תקום חזקה לכך שהמיזוג יפגע בתחרות באופן משמעותי והנטל להפרכתה יוטל על הצדדים. לטענת הרשות, קביעת החזקה תואמת את המדיניות בארה"ב ובקנדה. אלא שכלכלות אלה גדולות עשרות מונים מן המשק הישראלי, וקביעת אותו רף של מדד HHI למשק שונה כל כך, וקטן בהרבה, משוללת כל היגיון. יתירה מכך, היפוך נטל ההוכחה אל כתפי הצדדים לעסקאות מיזוג, מעורר שאלות מנהליות כבדות משקל, בין היתר באשר למקור הסמכות של הרשות לערוך היפוך שכזה במסגרת טיוטת ההנחיות.

נעיר, כי לפי טיוטת ההנחיות, הרשות שומרת על שיקול דעת הממונה וקובעת, כי גם כאשר המיזוג אינו מגיע לספים הללו אין בכך משום "נמל מבטחים". במילים אחרות הממונה עלולה להתנגד למיזוגים בכל מקרה.

מיזוגים שאינם אופקיים – הרחבת הניתוח התחרותי

גילוי הדעת של הרשות משנת 2011 עסק במיזוגים אופקיים, כלומר מיזוגים בין מתחרים. ואילו טיוטת ההנחיות מרחיבה את ההתייחסות גם לניתוח של מיזוגים שאינם אופקיים. רשות התחרות עסקה בהרחבה בנושא בשנים האחרונות, אך מעולם לא הוציאה הנחייה מסודרת. הרשות מתייחסת לשני סוגים עיקריים של מיזוגים שאינם אופקיים: מיזוגים אנכיים – בין חברות הפועלות בחוליות שונות של אותה שרשרת אספקה (לדוגמא, מיזוג בין יצרן לבין רשת חנויות שמוכרת את מוצריו); ומיזוגים קונגלומרטיים – בין חברות שתחומי פעילותן אינם אופקיים ואינם אנכיים, אך קיימת ביניהם זיקה כלשהי, למשל כאשר החברות המתמזגות מספקות מוצרים לאותה קבוצת לקוחות.

לפי טיוטת ההנחיות, מיזוגים שאינם אופקיים עשויים לפגוע בתחרות באופן משמעותי כאשר החברה הממוזגת יכולה להגביל את גישת מתחריה לתשומות, ללקוחות או לערוצי שיווק, ועל-ידי כך לפגוע ביכולת המתחרים להוות רסן תחרותי אפקטיבי. בהקשר זה, ההנחיות דנות גם בנתונים (דאטה) המשמשים כתשומה (ככל הנראה בעקבות התנגדות הרשות למיזוג הראל ישראכרט), ומצביעות על הפגיעה בתחרות העלולה להיגרם אם מיזוג יקנה לחברה הממוזגת את היכולת לחסום את גישת מתחריה לנתונים ייחודיים.

תחרות פוטנציאלית ומתחרים בתחילת דרכם

ההנחיות מרחיבות באופן ניכר את הדיון בתחרות פוטנציאלית. הרשות מבחינה בין "תחרות פוטנציאלית בפועל", כאשר מתחרה פוטנציאלי עשוי היה להיכנס לשוק ולהתחרות בו באופן עצמאי אלמלא המיזוג, לבין "תחרות פוטנציאלית בכוח", כאשר עצם החשש של השחקנים הפועלים בשוק מכניסתו של המתחרה הפוטנציאלי, מרסן את השחקנים הקיימים.

ההנחיות אף מתייחסות למתחרה בתחילת דרכו (nascent competitor) – מתחרה המחזיק בנתח שוק קטן בעת המיזוג אך עשוי לגדול באופן משמעותי בעתיד. הרשות מציינת כי מיזוג עם מתחרה כזה עלול לבצר מעמד דומיננטי ואף ללבוש צורה של "רכישת חיסול" (killer acquisition), שמטרתה למנוע את המשך פיתוח מוצריו של אותו מתחרה.

רכישות סדרתיות

לשיטת הרשות, לעיתים פירמות נוקטות אסטרטגיה של סדרת רכישות לצורך בנייה הדרגתית של כוח שוק. הרשות סבורה, כי גם אם כל רכישה בודדת אינה מעוררת חשש בפני עצמה, הרי שתוצאתן המצטברת עלולה לפגוע פגיעה משמעותית בתחרות. לפי טיוטת ההנחיות, הרשות תביא בחשבון במסגרת הניתוח התחרותי את קיומה של תבנית היסטורית של גידול דרך רכישות, בין אם היא ניכרת בשוק הרלוונטי למיזוג הנדון, ובין אם היא ניכרת בשווקים אחרים שבהם הפירמה פועלת, וכן עשויה להביא בחשבון אפשרות של רכישות נוספות בהמשך. יש לציין כי טיוטת ההנחיות אינה מגלה מתי מספר רכישות של גוף מסוים הופכות ל"סדרה" לשיטת הרשות, כך שבהקשר זה קיימת אי-ודאות משמעותית.

פלטפורמות רב-צדדיות

הרשות מתייחסת בטיוטת ההנחיות לפלטפורמות רב-צדדיות. מדובר בפלטפורמות המפגישות בין שני צדדים או יותר ומאפשרות יחסים ישירים ביניהם, וכרוכים בהן יתרונות לרשת (היינו, ערכה של הפלטפורמה עבור משתתפים בצד אחד תלוי במספר המשתתפים בצד אחר). יתרונות רשת עשויים להוביל לנקודת הכרעה (tipping point), כלומר שפלטפורמה אחת הופכת להיות דומיננטית ושאר הפלטפורמות כבר אינן יכולות להתחרות בה. לפי הרשות, זהו שיקול חשוב כאשר אחד הצדדים למיזוג הוא פלטפורמה.  הרשות מוסיפה כי במקרה של פלטפורמות דיגיטליות, נתונים (דאטה) עשויים להיות תשומה חשובה ביותר וסוגיה זו נלקחת אף היא בחשבון.

בעלות חלקית

טיוטת ההנחיות מתייחסת לסוגיה של יצירת בעלות חלקית או הגדלתה, בין אם בדרך של עניין פיננסי, שליטה תאגידית או שניהם, באופן שעלול להשפיע על תמריצי התחרות או להקל על תיאום. הרשות מציינת כי בחינת מיזוג שבו נרכשת בעלות חלקית תבחין בין עניין פיננסי לבין שליטה תאגידית ולדרכים השונות שבהן שני אלה עשויים לפגוע בתחרות. אף שעניין זה מוזכר גם בהנחיות הראשונות, אין ספק שסוגיית ההשפעה של זכויות פיננסיות מטרידה את הרשות בשנים האחרונות, כפי שעולה משורה של התבטאויות של בכירי הרשות בהזדמנויות שונות.

השגת מידע רגיש מבחינה תחרותית

טיוטת ההנחיות מבהירה, כי עלול להיווצר חשש תחרותי אם המיזוג יעניק לחברה הממוזגת גישה למידע רגיש של מתחריה – כגון תמחור, היקפי מכירות ואסטרטגיה תחרותית. גישה למידע כזה עלולה לפגוע בתחרות, בין השאר על-ידי החלשת התמריץ להתחרות באופן אגרסיבי ועל-ידי הרתעת מתחרים מלבצע עסקאות מול החברה הממוזגת מחשש לחשיפת מידע רגיש שלהם.

ואולם, הרשות אינה מבהירה מהם התנאים שבהתקיימם גישה למידע רגיש אכן מקימה חשש תחרותי ממשי, ואינה מציגה קריטריונים ברורים או מבחן יישומי בהקשר זה. בהיעדר מסגרת אנליטית סדורה, מתעורר חשש כי מדובר בעילת התנגדות רחבה ועמומה, העלולה ליצור אי-ודאות רגולטורית.

טענת יעילות וניתוחים דינאמיים

ההנחיות מבהירות כי מיזוג שיוצר יעילות עשוי להיות מאושר גם אם הוא פוגע בתחרות, ובלבד שהצדדים למיזוג יוכיחו שהיעילות משמעותית, שהיא תושג תוך פרק זמן סביר ושהיא ייחודית למיזוג (merger-specific). על הצדדים להראות כי לא ניתן להשיג את אותה יעילות בדרכים שפגיעתן בתחרות פחותה. חיסכון בעלויות קבועות שאינו מגולגל לצרכנים לא יובא בחשבון, וכן יעילות בשוק אחד לא תוכר כנגד פגיעה בתחרות בשוק אחר.

הגנת היעילות מוכרת ואוזכרה גם בהנחיות הקודמות, עם זאת נראה כי בטיוטת ההנחיות העדכניות הרשות מחדדת ומקשיחה את התנאים להכרה ביעילות, משום שהיא דורשת להראות כי היעילות לא רק שתועבר לצרכנים, אלא במידה שתנטרל את הפגיעה בתחרות, וכי עליה לגבור באופן ממשי על התמריצים האנטי-תחרותיים הנובעים מהמיזוג. בנוסף, טיוטת ההנחיות מדגישה את הצורך בכימות ואימות של היעילות באמצעות מתודולוגיה ברורה, וקובעת כי בהיעדרה, טענת היעילות לא תובא בחשבון. עוד נקבע במפורש, כי חיסכון בעלויות קבועות לא יוכר, וכי לא ניתן לקזז בין יעילות בשוק אחד לבין פגיעה בתחרות בשוק אחר.

סיכומם של דברים

טיוטת ההנחיות עומדת להערות הציבור עד ליום 14 ביוני 2026.

בכל מקרה, ובשים לב לאמור בטיוטת ההנחיות, אנו ממליצות לחברות השוקלות להתמזג להיערך מראש עם ניתוח תחרותי מפורט, המביא בחשבון את כלל היבטי התחרות, סוגיות של ריכוזיות, יעילות, מידע וכיו"ב.

אנו לרשותכם לכל שאלה, הבהרה או ליווי בהקשר לטיוטת ההנחיות החדשות ולהשפעתן על עסקאות מיזוג ורכישה.