פסק דין הממונה על התחרות: גבולות סמכותו של נציב שירות המדינה בהליכי הדחה

ביום 9 בספטמבר 2026 ניתן פסק דינו של בית המשפט העליון, בהרכב מורחב של חמישה שופטים, בבקשה לדיון נוסף שהגישו נציב שירות המדינה, ועדת המינויים בנציבות שירות המדינה והיועצת המשפטית לממשלה כנגד פסק דין שניתן לפני למעלה משנה בהרכב של שלושה שופטים, בה נתקבלה עתירה אותה הגישה עמותת לביא. פסק הדין עסק בגבולות סמכותו של נציב שירות המדינה במסגרת הליך להפסקת כהונתו של נושא משרה בכיר בשירות הציבורי, ובפרשנות עילת הפסקת הכהונה שעניינה "משבר אמון חריף ומתמשך". להלן יובאו בקצרה עיקרי פסק הדין:

הרקע לפסק הדין החל בינואר 2024, כאשר שר הכלכלה והתעשייה, ניר ברקת, ביקש מנציב שירות המדינה דאז, פרופ' דניאל הרשקוביץ, המשמש מתוקף תפקידו גם כיו"ר ועדת המינויים, לכנס את הוועדה על מנת לדון בהפסקת כהונתה של הממונה על התחרות ("הממונה"), גב' מיכל כהן. בבקשה נטען, בין היתר, כי הממונה אינה מתאימה לתפקידה וכי מתקיים בינה לבין השר "משבר אמון חריף ומתמשך".

בפסק הדין הודגש מעמדה העצמאי של משרת הממונה. ודוק: הממונה חולשת על קבלת ההחלטות בקשר עם כמעט כל עסקה משמעותית במשק הישראלי. לממונה סמכויות נרחבות לפתוח בחקירות פליליות ואף להעמיד לדין פלילי בגין הפרות של חוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1988. בנוסף לממונה סמכות עצמאית כמעט להטיל עיצומים כספיים מנהליים בגין הפרת החוק האמור, כאשר היקף שיקול הדעת שלה נרחב ביותר, וסכומי העיצום המוטלים הם אדירים, הן על חברות והן על יחידים. לנוכח היקף הסמכויות הרחב של הממונה ורגישותן של סמכויות אלה, קיימת חשיבות מכרעת לשמור על מעמדה העצמאי, המקצועי, והנטול פניות.

הסדרת אופן מינוי והפסקת כהונה של משרות בכירות בשירות המדינה נעשתה בהחלטות ממשלה. כך, החלטת ממשלה מס' 345 מיום 14 בספטמבר 1999 ("החלטה 345"), אשר עוסקת בהליכי מינוי בפטור ממכרז למשרות בכירות בשירות המדינה. ההחלטה האמורה קובעת שני סוגים של משרות: משרות שהנושאים בהן מופקדים על ביצוע מדיניות הממשלה ויישומה, ומשרות שבהן ביצוע מדיניות השר או הממשלה אינו המאפיין הדומיננטי. במסגרת סוג המשרות השני נכללות משרות בעלות אופי רגולטורי, שהנושאים בהן מופקדים על שמירת האינטרס הציבורי בתחום מוגדר, ומשכך נדרשת מהם "מידה רבה של עצמאות ואי-תלות מקצועית". עוד נכללות בסוג המשרות השני משרות המאופיינות בהיבט מקצועי/מדעי מובהק. לכל סוג של משרה נקבע שיטת המינוי בפטור במכרז: לסוג המשרות הראשון המינוי ייעשה לאחר מתן חוות דעת על המינוי של המועמד לתפקיד על ידי ועדת מינויים. לסוג המשרות השני, דרך איוש המשרה תעשה באמצעות ועדת איתור.

בנוסף, החלטת ממשלה מס' 4062 מיום 7 בספטמבר 2008 ("החלטה 4062"), עוסקת בקביעת תקופת כהונתם של נושאי משרה בכירים בשירות המדינה אשר נכללים בשני סוגי המשרות האמורים. החלטה זו מוסיפה ומסדירה הוראות שונות גם לעניין דרך סיום כהונתם של נושאי המשרה האמורים ומפרטת את עילות האפשריות להפסקת הכהונה.

כפי שהובהר בפסק הדין, משרת הממונה משתייכת לקבוצת המשרות שבהן ביצוע מדיניות השר או הממשלה אינו המאפיין הדומיננטי.[1] סיווג זה עומד בבסיס הצורך להגן על שיקול דעתה המקצועי העצמאי של הממונה, ולהבטיח גם כי הליך להפסקת כהונתה לא ישמש אמצעי לכפיית רצון השר בעניינים המסורים להכרעתה העצמאית.

לאחר בדיקה מקדימה שנערכה בתיאום עם הייעוץ המשפטי לממשלה, החליט הנציב דאז באוגוסט 2024 שלא לכנס את ועדת המינויים, לאחר שמצא כי בקשת השר אינה מניחה תשתית עובדתית לכאורית המקימה עילה להפסקת כהונתה של הממונה. בין היתר, הנציב סבר כי מחלוקת בין השר לממונה בנוגע לאופן הפעלת סמכויותיה אינה מלמדת כשלעצמה על אי-התאמתה לתפקיד, בפרט בהתחשב באופייה העצמאי של משרת הממונה.

עמותת לביא עתרה נגד החלטה זו. בפסק דין מיום 28 ביולי 2025 התקבלה העתירה ברוב דעות של כב' השופטים יוסף אלרון (שפרש בסמוך לאחר מכן) ואלכס שטיין, כנגד דעתו החולקת של כב' השופט ח'אלד כבוב. דעת הרוב קבעה, בעיקרו של דבר, כי לנציב שירות המדינה אין סמכות לדחות על דעתו את בקשת השר מבלי להביאה בפני ועדת המינויים, שכן הסמכות לדון בבקשה נמסרה לוועדה בכללותה. על פסק דין זה הוגשה העתירה לדיון נוסף.

פסק הדין המרכזי בדיון הנוסף ניתן על-ידי כב' הנשיא יצחק עמית. הנשיא עמית אימץ את הקביעה העקרונית של דעת הרוב בפסק הדין המקורי, שלפיה אין לנציב שירות המדינה סמכות מהותית עצמאית למנוע את כינוס ועדת המינויים ולדחות לבדו את בקשת השר. נקבע כי הוראות הדין והחלטות הממשלה הרלוונטיות מסמיכות את הוועדה בכללותה לדון בבקשת השר, בעוד שסמכויותיו של הנציב כיו"ר הוועדה הן בעיקרן סמכויות עזר פרוצדורליות.

עם זאת, הנשיא עמית קבע כי אין משמעות הדבר שכל בקשה של שר מחייבת בהכרח פתיחה בהליך מלא בפני ועדת המינויים. על רקע החשש כי עצם פתיחתו של הליך להפסקת כהונה עלולה ליצור "אפקט מצנן" ולהשפיע על שיקול דעתם העצמאי של נושאי משרה בכירים, הוסיף בית המשפט "קומה נוספת" להסדר שנקבע בפסק הדין המקורי.

בהתאם לכך נקבע כי כאשר הנציב סבור, על יסוד חוות דעת משפטית, כי בקשת השר אינה מגלה על פניה עילה להפסקת כהונה, או כי נפל בה פגם מינהלי מובהק – כגון חשש לשיקולים זרים או לניגוד עניינים – הוא רשאי לכנס את ועדת המינויים לצורך הליך מקדמי ומזורז. במסגרת הליך זה רשאית הוועדה לדון בבקשה על יסוד החומר הכתוב בלבד, לרבות בקשת השר, תגובת נושא המשרה וחוות הדעת המשפטית, מבלי לקיים בשלב זה שימוע בעל-פה או בירור עובדתי מלא. אם תמצא הוועדה כי הבקשה אינה מגלה עילה או נגועה בפגם מינהלי מובהק, היא רשאית להמליץ על דחייתה כבר בשלב המקדמי.

בכך הבחין בית המשפט בין הסמכות המהותית להכריע אם יש מקום להמשיך בבירור בקשת השר – המסורה לוועדת המינויים כולה – לבין סמכותו הדיונית של הנציב, כיו"ר הוועדה, להציע כי הבקשה תידון תחילה במסגרת הליך מקוצר. בית המשפט הדגיש כי הליך זה צריך להתנהל במהירות הראויה, בין היתר, בשל הפגיעה האפשרית בנושא המשרה הנובעת מעצם קיומו של הליך להפסקת כהונתו.

סוגיה מרכזית נוספת שבה עסק פסק הדין נגעה לפרשנות עילת הפסקת הכהונה של "משבר אמון חריף ומתמשך". הנשיא עמית דחה את הגישה שלפיה די בתחושת חוסר אמון סובייקטיבית של השר כדי שהעילה תתקיים. במקום זאת, הנשיא עמית אשרר את הקביעה שנעשתה בפסק הדין המקורי, אשר בו נקבע כי כאשר מדובר בנושא משרה בכיר ועצמאי, ובפרט בבעל תפקיד המחזיק בסמכויות אכיפה ורגולציה, טענה למשבר אמון צריכה להישען על תשתית עובדתית אובייקטיבית, מוצקה ומפורטת, המעידה על משבר אמון מקצועי ולא אישי.

בהקשר זה נקבע כי עצם העובדה שנושא המשרה מפעיל את סמכויותיו המקצועיות באופן שאינו תואם את רצון השר אינה יכולה, כשלעצמה, לבסס עילה של משבר אמון. בפרט, מקום שבו מדובר בנושא משרה עצמאי, אין לראות במחלוקת מקצועית הנובעת מהפעלת שיקול דעתו כדין משום אובדן אמון המצדיק את הפסקת כהונתו.

הנשיא עמית הוסיף ועמד על מבנה עילת הפסקת הכהונה, הכוללת שתי חלופות: קיומו של "משבר אמון חריף ומתמשך", או קיומם של "חילוקי דעות מהותיים וממושכים" בין נושא המשרה הבכיר לבין הממונים עליו. ביחס לחלופת משבר האמון הובהר כי נדרש, ככלל, צבר משמעותי של אירועים חמורים המעידים על משבר אמון אובייקטיבי ונפרשים על פני תקופה ממושכת. עוד נקבע כי הדרישה לקיומו של "מצב המונע תפקוד יעיל ותקין" חלה על שתי החלופות גם יחד. לפיכך, אין די בהתקיימותו של משבר אמון חריף ומתמשך או של חילוקי דעות מהותיים וממושכים כשלעצמם, אלא נדרש כי אלה יביאו לפגיעה ממשית בתפקודה היעיל והתקין של הרשות. פרשנות זו, כך הוסבר, עולה בקנה אחד עם אופייה האובייקטיבי של העילה ועם הצורך למנוע שימוש לרעה בהליכי הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים ועצמאיים.

כב' השופטים דפנה ברק-ארז, אלכס שטיין וח'אלד כבוב הצטרפו בעיקרם למסקנתו של הנשיא עמית. השופטת ברק-ארז הדגישה את הפגיעה הטמונה בעצם פתיחתו של הליך הדחה נגד נושא משרה בכיר ואת חשיבות האפשרות לסיים במהירות הליכים שאין להם בסיס מספק. השופט שטיין הדגיש כי ההליך המקוצר מתיישב עם הקביעה שהוועדה כולה, ולא הנציב לבדו, היא המוסמכת לקבל את ההחלטה בעניין בקשת השר. השופט כבוב, אשר כבר בפסק הדין המקורי עמד על החשש מפני שימוש בהליך הפיטורים משיקולים זרים, הצטרף בעיקרה לגישה שלפיה עילת משבר האמון מחייבת תשתית אובייקטיבית ומקצועית.

כב' המשנה לנשיא נעם סולברג הסכים לתוצאה שלפיה הנציב אינו רשאי לדחות לבדו את בקשת השר, וכי ועדת המינויים רשאית לקיים הליך מקוצר ולדחות בקשת סרק. עם זאת, הוא סבר שאין צורך להכריע במסגרת הדיון הנוסף בפרשנות עילת "משבר האמון החריף והמתמשך". המשנה לנשיא הוסיף ביקורת נרחבת על אופן התנהלות הייעוץ המשפטי לממשלה בפרשה. לשיטתו, אף שההחלטה הפורמלית שלא לכנס את ועדת המינויים הייתה החלטת הנציב, בפועל עמדתו התבססה במידה מכרעת על חוות הדעת של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. הוא סבר כי חוות הדעת הציגה לנציב את הדין באופן שגוי, בכך שנקבע למעשה כי אין לכנס את הוועדה, בעוד שלפי ההכרעה השיפוטית הסמכות לדון בבקשת השר הייתה נתונה לוועדה עצמה. בהקשר זה הדגיש המשנה לנשיא את חובתו של הייעוץ המשפטי להבחין בין הדין הקיים לבין שיקולי מדיניות הנוגעים לדין הרצוי, ואף כאשר החששות מפני "אפקט מצנן" על נושאי משרה בכירים הם לגיטימיים, אין בהם כשלעצמם כדי להצדיק ייחוס סמכות לנציב שלא עוגנה בדין.

הנשיא עמית הסתייג מביקורת זו. הוא הדגיש כי אף שבית המשפט לא אימץ את עמדתו המקורית של הייעוץ המשפטי לממשלה במלואה, היא נשענה על שיקולים משפטיים כבדי משקל בדבר עצמאותם של נושאי משרה בכירים והחשש מפני ניצול הליכי הפסקת כהונה לרעה. עוד ציין הנשיא כי מדובר היה בסוגיה תקדימית, שטרם זכתה לליבון משפטי מלא, וכי עצם העובדה שבדיון הנוסף נדרש בית המשפט להוסיף להסדר "קומה נוספת" בדמות ההליך המקדמי והמקוצר מלמדת כי המצב המשפטי לא היה מובן מאליו. לפיכך, לשיטתו, לא נפל פגם בזהירות שנקט הייעוץ המשפטי לממשלה. השופטת ברק-ארז והשופט כבוב הצטרפו לעמדתו של הנשיא עמית בעניין זה.

במישור המעשי נקבע כי בקשת השר תוחזר לבחינת נציב שירות המדינה, הפעם בהתאם לעקרונות שנקבעו בפסק הדין ובכלל זאת האפשרות להביאה לדיון מקדמי ומקוצר בפני ועדת המינויים. עם זאת, מאחר שבינתיים התפזרה הכנסת ונכנסה המדינה לתקופת בחירות, הובהר כי כל המשך של הליך הפסקת הכהונה כפוף לכללים ולמגבלות החלים בתקופת בחירות, וכי ככל שהבקשה תובא מחדש בפני הנציב יש מקום לקבל חוות דעת משפטית עדכנית.

מבחינה מעשית, פסק הדין מחדד את חלוקת הסמכויות בין נציב שירות המדינה לבין ועדת המינויים בהליכי הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים אשר מוסדרים כאמור בהתאם להחלטת הממשלה 4062. מצד אחד, הוא מבהיר כי יו"ר הוועדה אינו רשאי להחליף את שיקול דעת הוועדה ולחסום בעצמו בקשה להפסקת כהונה; מצד שני, הוא מכיר במנגנון דיוני המאפשר לבחון במהירות בקשות שאין להן לכאורה בסיס מספק, במטרה לצמצם את הפגיעה בעצמאותם של נושאי משרה בכירים.

במקביל, פסק הדין קובע אמות מידה משמעותיות להפעלת עילת "משבר האמון החריף והמתמשך". משבר האמון הנדרש אינו עניין של אמון אישי בין שר לנושא משרה, אלא נדרש להיות משבר מקצועי המבוסס על תשתית עובדתית אובייקטיבית, חריף ומתמשך, אשר מגיע לכדי פגיעה בתפקוד היעיל והתקין. אמנם פסק הדין מתמקד במשרת הממונה, על מאפייניה הייחודיים, אשר כאמור נכללת בסוגי המשרות שפורטו בהחלטה 345 שבהן ביצוע מדיניות השר או הממשלה אינו המאפיין הדומיננטי. ואולם, מאחר שהחלטה 4062 שעוסקת בדרכי סיום כהונה של מגוון משרות בכירות בשירות המדינה, אשר נמנים על שני סוגי המשרות שפורטו בהחלטה 345, הרי שלקביעות המפורטות בפסק הדין עשויה להיות חשיבות גם בהליכי הפסקת כהונה עתידיים הנוגעים לנושאי משרה בכירים נוספים בשירות הציבורי.

[1] כדוגמאות למשרות המשתייכות לקבוצה זו, הנשיא עמית הזכיר את הממונה על התחרות, הסטטיסטיקן הלאומי, יושב ראש רשות החשמל ונציב קבילות הציבור במשרד הבריאות.