לקוחות וידידים יקרים,

נבקש לעדכנכם כי פורסם תזכיר חוק לייעול הליכי רישוי סביבתי (תיקוני חקיקה), תשפ"ב-2022 (להלן: התזכיר) להערות הציבור, אותן ניתן להגיש עד ליום 27.2.2022. התזכיר מציג רפורמה מוצעת מהותית בתהליכי הרישוי הסביבתי של מפעלים ועסקים תוך פישוט ואיחוד הליכי הרישוי והקלה משמעותית של העומס הרגולטורי. יחד עם זאת, קיים צורך בשינויים נוספים בנוסח תיקון החקיקה המוצע, לשם טיוב מערך הרגולציה הסביבתי החל על המגזר העסקי.

להלן מובאים עיקרי תיקון החקיקה המוצע.

לנוסח תזכיר החוק המלא >> לחצו כאן 

רקע כללי:

1. התזכיר מציע תיקונים להסדרי הרישוי בחקיקה הסביבתית הקיימת, באופן שהליכי הרישוי יאוחדו ככל האפשר, על בסיס עקרונות האסדרה באיחוד האירופי, כך שיינתן היתר סביבתי אחוד לתקופה של 10 שנים לפעילות בעלת פוטנציאל להשפעה סביבתית ניכרת.
2. לצורך כך, מוצעים שורה של תיקוני חקיקה בחוק אויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן: חוק אויר נקי), חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן: חוק רישוי עסקים), בחוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993 (להלן: חוק החומרים המסוכנים) בחוק למניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח-1988 (להלן: חוק זיהום הים) ובחוק המים, התשי"א- 1951 (להלן: חוק המים).
3. יצוין כי על פי התזכיר, התנאים בהיתר האחוד יכללו את אותם נושאים והיבטים המוסדרים כיום מכוח החוקים האמורים בלבד. למשל, היבטים בתחום הקרינה הבלתי מייננת, שיש להם הסדר ייעודי בחקיקה אחרת, לא יוסדרו במסגרת ההיתר האחוד אלא במסגרות החוקיות הקיימות.
4. כמו כן, מעדכן התזכיר את רשימת הסקטורים והפעילויות עליהם יחולו חובות מכוחו, תוך קביעת ספי פעילות גבוהים בהשוואה למצב הקיים, שיאפשרו תעדוף של הטיפול והאסדרה לגבי פעילויות שהשפעתן הסביבתית היא ניכרת.
5. היתר ההזרמה לים יוותר על כנו אך יתאפשר איחוד הליכים בינו לבין היתר הפליטה האחוד או היתר הרעלים האחוד, לפי העניין.

פרק א' לתזכיר – תיקון חוק אוויר נקי

6. על פי התיקון המוצע, לעסק אשר פעילותו טעונה בהיתר פליטה, ובנוסף לכך גם בהיתר רעלים או ברישיון עסק, יינתן היתר סביבתי אחוד מכוח חוק אוויר נקי. תוקף ההיתר האחוד יהיה ל-10 שנים.
7. הוספת הגדרה "עקרונות האסדרה האירופית" – מוצע כי הרישוי הסביבתי יבוצע על פי עקרונות האסדרה האירופית. לצורך כך מוצע להוסיף הגדרה של "עקרונות האסדרה האירופית". על פי ההגדרה מתן היתרים ודרישות סביבתיות יעשה על בסיס הדירקטיבות והתקנות הנוהגות במדינות האיחוד האירופי בהיבטים הסביבתיים השונים. עוד מוצע להבהיר כי כאשר נדרשות התאמות בין האסדרה האירופית לתנאי הארץ, יעשה הדבר על פי כללים ואמות מידה מקצועיים המיושמים במדינות מפותחות כגון ארה"ב או אוסטרליה.

תיקונים מוצעים משמעותיים בחוק אוויר נקי:

8. תיקון סעיף 20 לחוק אוויר נקי: מאחר שהיתרי הפליטה העתידיים צפויים לכלול גם תנאים בהיבטים סביבתיים אשר מוסדרים כיום בהיתרים אחרים, מוצע להאריך את פרק הזמן העומד בפני הממונה לקבלת החלטה בבקשה להיתר פליטה אחוד מ-6 חודשים לשנה. תתאפשר הארכה נוספת של 6 חודשים באם מורכבות הבקשה מצדיקה זאת.
9. כמו כן, מוצע לעגן בחוק אוויר נקי את הפרקטיקה הנהוגה כבר היום לפיה המשרד מעביר את טיוטת ההיתר למבקש, וזה רשאי להעביר את הערותיו לטיוטת ההיתר תוך 30 ימים. בנוסף, לפי התזכיר מגיש הבקשה להיתר יהיה רשאי לבקש כי הממונה ינמק את החלטתו בעניין תנאים מסוימים שהוא טען לגביהם ועל הממונה יהיה לצרף להחלטתו בדבר מתן ההיתר נימוק לעניין אותו תנאי.
10. תיקון סעיף 21 לחוק אוויר נקי: מוצע לתקן ולהבהיר כי מסמכי הבקשה שיפורסמו לעיון הציבור יכללו את מסמכי הבקשה וההשלמות לה (ולא כל תכתובת בין המבקש לממונה).
11. תיקון סעיף 22 לחוק אוויר נקי (הקובע אילו הוראות ותנאים ייקבעו בהיתר פליטה):
    • מוצע להבהיר כי בקביעת התנאים בהיתר תינתן ככל הניתן העדפה לתנאים הקובעים מדדים סביבתיים תוצאתיים, כגון ערכי פליטה.
    • מוצע להבהיר כי קביעת הטכניקה המיטבית הזמינה נעשית מבין כלל הטכניקות המיטביות הזמינות המקובלות באירופה. אין בכך כדי לשלול את האפשרות לקבוע תנאים מחמירים על הטכניקה המיטבית הזמינה, במידת הצורך.
12. הוספת סעיף 22א. לחוק אוויר נקי: התזכיר מציע לקבוע לראשונה מנגנון של השגה על תנאי היתר פליטה. השגה כאמור תוגש תוך 21 ימים מקבלת ההיתר או משינוי ההיתר, בהתקיים אחת מארבע עילות: (1) פער ניכר בין עלות העמידה בתנאי ההיתר לבין התועלת הסביבתית הצפויה; (2) לוחות הזמנים שנקבעו לו אינם ישימים (עילה להשגה על מועדים בהיתר ולא על מהות התנאים); (3) תנאי שנקבע בהיתר אינו עולה בקנה אחד עם המקובל במדינות האיחוד האירופי; (4) שוני משמעותי בין התנאים שבעל ההיתר נדרש לעמוד בהם בהשוואה לבעל היתר פליטה אחר בנסיבות דומות בארץ. ההשגות יפורסמו לעיון הציבור.
13. על הממונה להחליט בהשגה תוך 60 ימים, והוא רשאי להאריך תקופה זו ב-30 ימים נוספים. במקרה והממונה החליט על דחיית ההשגה, תתאפשר הגשת השגה נוספת למנכ"ל משרד הגנ"ס, באחת משתי עילות: (1) שהתנאים שנקבעו בהיתר ולגביהם הוגשה השגה מסכנים את המשך קיומו של המפעל או של קו ייצור; (2) מקרה של תשתית לאומית בלבד – כאשר תנאי ההיתר עלולים לפגוע באינטרס ציבורי משמעותי, לרבות אספקת שירותים ויוקר המחיה.
14. לפי התזכיר, עד לקבלת החלטה בהשגה על תנאי בהיתר קיים, יעמוד ההיתר הקיים על כנו, אך הממונה רשאי לקבוע אחרת אם נוכח כי הדבר דרוש על מנת למנוע פגיעה בסביבה או בבריאות הציבור.
15. תיקון סעיף 25 לחוק אוויר נקי: הארכת תקופת ההיתר מ-7 שנים ל-10.
16. תיקון סעיף 26 (יחול רק על היתרים אחודים): מוצע להגביל את יכולתו של הממונה ליזום שינויים מהותיים בהיתר פליטה בתוקף כך שרק שיקולים סביבתיים משמעותיים יאפשרו זאת.
17. תיקון סעיף 27 לחוק אוויר נקי: מוצע כי רק "שינוי הפעלה משמעותי" אשר עלול לשנות לרעה במידה ניכרת את ההשפעות הסביבתיות או את פליטת המזהמים מהמפעל – יידרש בקבלת אישור מראש מהמשרד.
18. הוספת סעיף 27ב לחוק אוויר נקי: מוצע שגם במקרה של שינוי בתקנות או בכללים תינתן עדיפות לדחיית תחולת השינוי ככל שהוא משפיע על תנאי ההיתר – לשלב חידוש ההיתר הבא. הסעיף המוצע מבהיר את השיקולים שיישקלו על ידי השר להגנת הסביבה על מנת לקבוע כי שינוי בתנאי ההיתר יחול במועד מוקדם יותר.

הוספת סימן ה' לחוק אוויר נקי – היתר פליטה אחוד

19. על פי התזכיר, היתר הפליטה האחוד יכלול גם את התנאים שניתן לקבוע כיום בהיתר רעלים ומכוח חוק רישוי עסקים. יובהר כי ההיתר לא יכלול היבטים שאינם מוסדרים בהיתרים אלה.
20. מוצע לאחד את ההסדרים להגשת בקשה להיתר אחוד כך שיובהר כי המבקש היתר אחוד לא יידרש לבקש היתר רעלים.
21. אם קיבל המפעל היתר פליטה אחוד, יחליף ההיתר את הצורך באישור נותן האישור במשרד ואת התנאים הסביבתיים ברישיון העסק.
22. משטר הרישוי שיחול על היתר פליטה אחוד יהיה משטר הרישוי לפי חוק אוויר נקי והוא יחליף את ההסדרים הקיימים בחוק החומרים המסוכנים ובחוק רישוי עסקים לעניין אותו היתר. כך, תקופת ההיתר, שינוי ההיתר או ביטולו, הוצאת צווים בשל אי עמידה בתנאי ההיתר והסדרי הפיקוח והאכיפה – ייעשו מכוח חוק אוויר נקי לגבי מכלול התנאים שבהיתר.
23. על פי התזכיר, במקרה שפעילות מפעל השתנתה והוא איננו נדרש עוד בהיתר פליטה, יעמוד ההיתר האחוד בתוקפו עד להסדרת הרישוי החלופי הנדרש.
24. תיקון סעיף 46 לחוק אוויר נקי: מוצע להבהיר כי ביצוע שינוי הפעלה משמעותי ללא אישור, הינו מסוג המקרים המאפשרים למשרד הוצאת צו מנהלי להפסקת שימוש במקור פליטה.
25. תיקון סעיפים 53 ו-63 לחוק אוויר נקי: מוצע לקבוע בסעיף 53 לחוק כי ביצוע שינוי הפעלה שאינו מהותי ללא הודעה מראש ייקבע כהפרה שניתן להטיל בגינה עיצום כספי במדרג נמוך. כן מוצע להוסיף עבירה פלילית באותו עניין בסעיף 63 לחוק.
26. תיקון התוספת השלישית לחוק אוויר נקי: לעניין הקביעה האם מפעל נדרש בהיתר פליטה, מוצע כי במצבים בהם יוכח להנחת דעתו של הממונה כי ההספק או הקיבולת המרבית לא תושג בפועל, והפעילות תהיה מתחת לסף הרישוי, ניתן יהיה לפטור מפעל מחובת היתר הפליטה.

פרק ב' לתזכיר – תיקון חוק החומרים המסוכנים

27. מוצע לתקן את הגדרות "הממונה ו- "המנהל" , "היתר רעלים אחוד" ו- "עקרונות האסדרה האירופית" בדומה לתיקונים המוצעים לחוק אוויר נקי.
28. מוצע לסווג את העיסוקים הטעונים היתר רעלים לשתי רמות, במקום לשלוש רמות כפי שהדין קובע היום. לשם כך, מוצע להוסיף את התוספת החמישית לחוק אשר תקבע את רשימת העיסוקים לפי דרגות ותחליף את תקנות החומרים המסוכנים (אמות מידה לקביעת תוקף היתרים), תשס"ג-2003.
29. מוצע לתקן את הגדרת "רעל" בחוק, כך שתכלול, בנוסף על רשימת החומרים המנויה בתוספת השנייה לחוק, גם דרישה נוספת ומצטברת לקיומן של תכונות סיכון מבין רשימת תכונות הסיכון שתימנה בתוספת הרביעית שתיווסף לחוק.

תיקון סעיף 3 לחוק החומרים המסוכנים (הוספת סעיפים 3א-3ח)

30. התזכיר מציע להשוות את הכללים בנוגע לתהליך הוצאת היתר רעלים (מועדים להגשת בקשות לחידוש היתר, לוחות זמנים למשרד לטיפול בבקשות להיתרי רעלים, תוקף היתרי רעלים וכו') לאלו המוצעים בתזכיר לעניין היתר פליטה.
31. לא יינתן רישיון עסק לעסק טעון היתר רעלים אחוד אלא לאחר שניתן היתר כאמור.
32. מוצע להטמיע בחוק החומרים המסוכנים את השינויים המוצעים בסעיפים 22א, 26 27 ו-27א לחוק אוויר נקי (ראו לעיל) שעניינם קביעת מנגנון השגה (למעט הסדר הפרסום שלא קיים כיום בחוק החומרים המסוכנים), עריכת שינויים במפעל – משמעותיים ושאינם משמעותיים ועריכת שינויים בהיתר.
33. על פי התזכיר, במקרה של החלפת בעלי העסק, תתאפשר העברת היתר רעלים בכפוף לאישור הממונה, ללא צורך בהוצאת היתר רעלים חדש. טרם ההעברה נדרשת בדיקה של הממונה לגבי השלכות אפשריות ממניה על יישום ההיתר.
34. תיקון סעיפים 14 ו-15 לחוק החומרים המסוכנים: מוצע כי ניתן יהיה להטיל עיצום כספי בגין עיסוק ברעל ללא היתר רעלים, אשר עד היום ניתן היה רק להגיש כתב אישום בגין הפרה זו.
35. תיקון סעיף 16ו: מוצע להבהיר כי האסדרה של חוק החומרים המסוכנים אינה מיועדת לטפל בהיבטים תעסוקתיים.
36. הוספת התוספת הרביעית: תיווסף לחוק תוספת רביעית אשר תימנה את תכונות הסיכון המקובלות. המונחים והחישובים ביחס לתכונות הסיכון ייעשו על פי רגולציות עולמיות מקובלות.
37. הוספת התוספת החמישית: מחליפה את תקנות אמות מידה וקובעת את סוגי הפעילויות והעיסוקים הטעונים היתר רעלים.

פרקים ג'ו-ד' לתזכיר – תיקון החוק למניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים וחוק המים

38. לפי התזכיר המוצע, היתר הזרמה לים יידרש כאשר מתבצעת הזרמה במישרין לים או הזרמה לשפך מנחל. במקרים בהם מבוצעת הזרמה לנחל (ולא לשפך נחל) יידרש אישור מנהל רשות המים.
39. מוצע לאפשר איחוד תהליכים בין היתר ההזרמה להיתר הפליטה או היתר הרעלים של מפעל, זאת מבלי לבטל את ההיתר הנפרד להזרמה לים, אשר ימשיך להינתן ע"י הוועדה הבין-משרדית.
40. בסעיף 2 לחוק מוצע להורות כי הבקשה להיתר הזרמה תוגש באותו מועד עם הבקשה להיתר פליטה או רעלים. בסעיף 3 מוצע כי תקופת היתר ההזרמה יכולה להגיע עד עשר שנים, בהתאמה לתקופת היתר הפליטה או היתר הרעלים, לפי החלטת הוועדה הבין-משרדית.
41. מוצע לתקן את סעיף 5 לחוק למניעת זיהום הים באופן שיאפשר הטלת עיצום כספי בגין הזרמה לים ללא היתר, ולא רק הגשת כתב אישום פלילי.

פרק ה' לתזכיר – תחילה, תחולה והוראות מעבר

42. סעיף 5 – תחילה: מוצע כי מרבית התיקונים המתוארים לעיל ייכנסו לתוקף ביום 15.10.2022 (להלן: יום התחילה). הסעיפים שעניינם הוצאת ההיתרים האחודים ייכנסו לתוקף ביום 1.1.2025. זאת על מנת לאפשר למשרד להשלים את הקמת מערך הרישוי החדש.
43. החל מיום 1.1.2025 ועד קבלת ההיתרים החדשים, ייחשבו ההיתרים הקיימים שבידי העוסקים ובעלי מקורות הפליטה להיתרים אחודים. יחד עם זאת, ניתן יהיה לערוך שינויים בהיתרים אלה בהתאם להוראות החוקים המסמיכים כנוסחם לפני התיקונים בחוק זה.
44. סעיף 6 – הוספת הגדרה ל"מפעל קיים": על פי התזכיר, מפעל יוגדר "כמפעל קיים" רק הוא מחזיק נכון ליום התחילה בכל היתרים הדרושים לפעילותו (היתר פליטה, היתר רעלים ורישיון עסק) וכי הם בתוקף. רק "מפעל קיים" ייהנה מההסדר המתואר להלן ביחס להוראות המעבר המוצעות בתזכיר.

סעיפים 7 ו-8 לתזכיר – הוראות מעבר לעניין היתר פליטה והיתר רעלים ברמה א' או ב'

45. מוצע להאריך את תוקפם של היתרי הפליטה והיתרי הרעלים של "מפעלים קיימים" לתקופה נוספת של עד 6 שנים, (לאחר 1.1.2025), ולא פחות משנה במקרה של הגשת בקשה להיתר פליטה אחוד. אורך התקופה ייקבע בהתאם לפעילות המתבצעת במפעל.
46. עוד מוצע כי במקרה שבמפעל אחד קיימות מספר פעילויות טעונות היתר פליטה או לחלופין מספר פעילויות טעונות היתר רעלים, שנקבעו לגביהן מועדים שונים כאמור, המועד הקובע להגשת הבקשה להיתר פליטה אחוד או להיתר רעלים אחוד (לפי העניין) יהיה המוקדם מבניהם.
47. החל מינואר 2025 ועד לקבלת ההיתרים החדשים, ייחשבו ההיתרים הקיימים שבתוקף כהיתרים אחודים והוראות החוק יחולו עליהם. יחד עם זאת, ניתן יהיה לערוך שינויים בהיתרים אלו בהתאם להוראות החוקים המסמיכים טרם תיקונם (והם אף אינם נדרשים להיות תואמים את עקרונות האסדרה האירופית.

ניתן להגיש הערות לתזכיר החוק עד ליום 27.2.2022, באתר משרד המשפטים. אנו נפעל בשבועות הקרובים לריכוז הערות מטעם לקוחותינו והנכם מוזמנים ליצור איתנו קשר בנושא.

מחלקת איכות סביבה וייצור תעשייתי.

האמור לעיל נועד להציג את עיקרי תזכיר החוק ואינו בבחינת חוות דעת או ייעוץ משפטי.

ד"ר רות דגן | שותפה
ראש מחלקת איכות סביבה וייצור תעשייתי
daganr@herzoglaw.co.il  

אבשלום כהן | עו"ד
מחלקת איכות סביבה וייצור תעשייתי
cohenav@herzoglaw.co.il