לקוחות ועמיתים יקרים,

ברצוננו להביא לידיעתכם כי משרד התקשורת פרסם לאחרונה את תזכיר חוק התקשורת (שידורים), התשפ"ג-2023 ("התזכיר") אשר מבקש לערוך שינוי של ממש באסדרת שוק השידורים בישראל. התזכיר עוסק בתכני צפייה-ושמע ומשרד התקשורת מתעתד לפרסם תזכיר נוסף העוסק בתחום הרדיו בהמשך. על פי האמור במבוא לתזכיר, ההסדרים בתזכיר תחום הרדיו אמורים להשתלב עם האמור בתזכיר זה, כך שתחום הרדיו יוכפף גם הוא למאסדרים החדשים הנקבעים בתזכיר.

כזכור, בשנה שעברה נכנס לתוקפו תיקון 76 לחוק התקשורת (בזק ושידורים), עליו דיווחנו בהרחבה. התיקון הנ"ל עסק בתחום הטלקום ושינה מן היסוד את משטר הרישוי, תוך כינון מערכת אסדרה חדשה לחלוטין. המגמה שהחלה בתיקון 76, עם אימוץ גישה של "דה-רגולציה" ביחס לאסדרת תחום הטלקום, ממשיכה גם בתזכיר הנוכחי, אשר מבקש, על פי פרסומי משרד התקשורת[1] לעדכן את הרגולציה כך שהיא "תסיר את מעורבות הממשלה מהתוכן המשודר בערוצים, תשחרר את המודל העסקי, תייצר רגולציה אחידה לכל השחקנים בשוק ותפתח את השוק גם לשחקנים חדשים".

בין היתר, מתייחס התזכיר להקמתה של רשות מאסדרת חדשה שתחליף רשויות אחרות הקיימות כיום, הקמת מרשם לספקי תכנים וערוצים ישראליים ("המרשם"), חיוב השקעה בהפקות מקומיות גם לספקי תכנים בינלאומיים, הסרת חלק מהמגבלות על אחזקות צולבות, שידורי חדשות ושידורי ספורט.

שינוי משמעותי נוסף הינו בכך שהתזכיר מבקש לאסדר את פעילותם של כל השחקנים המשמעותיים בתחום הצפייה-שמע, ללא קשר לפלטפורמה דרכה הם מספקים את השירותים. כך, למשל, על ספקי תכני צפייה-ושמע המספקים את התכנים על גבי רשת האינטרנט לא הוחלה אסדרה כלל עד עתה. זאת, על אף כי אין כמעט שוני בין אופי השירותים והשידורים המסופקים על ידם לבין אלו המסופקים על ידי השחקנים ה"מסורתיים" בתחום הכבלים והלווין. התזכיר מבקש לשנות מצב דברים זה ולהחיל את האסדרה המתוכננת על כלל השחקנים הפועלים בשוק זה, ללא קשר לפלטפורמה דרכה הם בוחרים להעביר את שידוריהם.

חידוש נוסף בתזכיר הינו בביטול האיסור על שידור פרסומות וחדשות בפלטפורמות הרב-ערוציות (הכבלים והלווין) מחד גיסא ומתן האפשרות לערוצים מסחריים לגבות דמי מנוי מאידך גיסא. בכך למעשה ישנו שינוי של המודלים הכלכליים הקיימים כיום בשוק, שנחלקו באופן מסורתי בין הכנסות מפרסומות בערוצים המסחריים לבין הכנסות מדמי מנוי בפלטפורמות הרב-ערוציות.

במסגרת עדכון זה, נבקש להציג את ההוראות העיקריות המובאות בתזכיר ואת השפעתן האפשרית על שוק השידורים בישראל. מפאת רוחב היריעה, איננו סוקרים את כלל הוראות התזכיר הנוגעות גם ליכולתו של הגוף המאסדר (המועצה עליה מפורט מטה) ביחס למדידת אחוזי צפייה, חובות הנוגעות לשידורי אירועי ספורט, הסדרים ביחס לתכני התאגיד ועוד.

כינונה של רשות ומועצה וביטול מועצת הרשות השנייה והמועצה לשידורי כבלים ולווין

כיום, בשוק השידורים המסחריים קיימים שני גופים עיקריים המאסדרים את השוק: מועצת הרשות השנייה המאסדרת את פעילותם של הערוצים המסחריים  והמועצה לשידורי כבלים ולווין המאסדרת בעיקר את השידורים הרב ערוציים על גבי הכבלים ובלווין.

על פי התזכיר, גופים אלו יבוטלו והאסדרה של אספקת תכני צפייה-ושמע בישראל תועבר לאחריות הרשות לתקשורת משודרת ("הרשות") שתפעל תחת הנחיותיה של מועצה ("המועצה").

המועצה תורכב מ-9 חברים על פי ההרכב הבא:

1. יושב ראש שיהיה עובד מדינה. יושב הראש ייבחר בהתאם להמלצות וועדת איתור בת חמישה חברים שתמונה על ידי שר התקשורת;
2. שלושה נציגי ממשלה שהם עובדי מדינה – עובד משרד התקשורת, עובד משרד האוצר ועובד משרד הכלכלה, שימונו כולם בהתאם לבחירת השר הרלבנטי הממונה על המשרד;
3. שני נציגי ציבור לפי בחירת שר התקשורת, בעלי מומחיות בתחומי תוכן, חדשות או רדיו;
4. שלושה נציגי ציבור בעלי מומחיות באסדרה, כלכלה ודיני תחרות, ניהול גופים עסקיים והגנת הצרכן. נציגים אלו ייבחרו בהתאם להמלצות וועדת איתור בת שלושה חברים שתמונה על ידי שר התקשורת.

למועצה תהא סמכות להטיל עיצומים כספיים על הפרות של הוראות התזכיר, אשר עשויים לעלות כדי 1% מהכנסתו השנתית של המפר.

על פי הודעות משרד התקשורת והפרסומים שהוצאו על ידו, הרשות והמועצה אינן אמורות להתערב בתכנים המשודרים. זאת לכאורה גם התוצאה המשתמעת מביטולם של הגופים המאסדרים הקיימים כיום והתקנות שהוצאו מכוחן ביחס לנושאים הקשורים לאופי השידורים וסדרם.

עם זאת, ראוי לציין שתחומי פעילותם הספציפיים של הרשות והמועצה אינם מוגדרים באופן מפורט דיו בתזכיר והתזכיר אינו קובע במפורש כי לא תהא התערבות בתכנים המשודרים. נוסף על כך, למועצה ניתן כוח רב ביחס לקביעת מדיניות הרשות ודרכי פעולתה, כך שבפועל, אין מניעה לכאורה כי המועצה תפעל גם בתחום הסדרת התכנים, אם תחפוץ בכך.

כמו כן, הרכב חברי המועצה והאופן בו ייקבע תקציבה של הרשות נראה כנתון רובו לשליטתו של הדרג הפוליטי. הדבר עשוי לעורר קושי, בפרט לאור סמכויות הטלת העיצומים הנזכרת לעיל.

חובות השקעה בהפקות מקומיות

בדומה לחובות המוטלות כבר כיום, מאמץ התזכיר חובות השקעה בהפקות מקומיות, כשהדגש מושם על השקעה בהפקות מקומיות המכונות "סוגה עילית". לגבי הפקות מסוג זה קיים חשש כי אי הכדאיות הכלכלית בהפקתן, יחד עם ביקוש נמוך יחסית לצריכתן, יוביל לכך שלא יווצרו הפקות בתחומים אלו. מאחר שמשרד התקשורת מכיר בחשיבות האמנותית, ציבורית וחינוכית של יצירות אלו, מבקש התזכיר לחייב גופים שונים להשקיע בהפקות מסוג זה. החידוש הוא בגופים הספציפיים עליהם תחול חובה זו.

ראשית, חובות ההשקעה יחולו על ספק תכנים ישראלי רשום, המבוססות על היקף הכנסותיו של אותו ספק. חובות אלו יחולו מן הסתם על השחקנים ה"מסורתיים" בשוק השידורים בישראל, היינו על הטלוויזיה בכבלים ושידורי הלווין. החידוש בתזכיר הוא כי גם ספקי תכני צפייה-ושמע על גבי רשת האינטרנט (כגון סלקום ופרטנר, המציעים שירותי טלוויזיה) עשויים להידרש להשקעות כאמור, כתלות בהיקף פעילותם והכנסותיהם.

שנית, חובות ההשקעה יחולו גם על ספק תכנים בינלאומי, כגון נטפליקס, דיסני פלוס וכיוצא בזה. כלומר, אותם ספקי תכנים בינלאומיים יידרשו להגיש דוחות אודות היקף פעילותם ואודות השקעתם בהפקות מקומיות. גם כאן, עצם החובה והיקפה יהיו תלויים בהיקף פעילותם והכנסותיהם של אותם גופים.

שלישית, חובות ההשקעה יחולו על "ערוץ ישראלי" רשום,[2] אותו התזכיר מגדיר כערוץ המיועד בעיקרו עבור הציבור בישראל או חלק ממנו. בדומה לשני השחקנים לעיל, גם כאן חובות ההשקעה תיגזרנה מהיקף הפעילות.

שידור חדשות

כיום, הפלטפורמות הרב-ערוציות מנועות מלשדר שידורי חדשות ברמה הארצית. התזכיר מבקש לשנות מצב דברים זה ולאפשר לגורמים נוספים בשוק התקשורת לעסוק בשידורי חדשות.

ספקי חדשות יידרשו גם הם להירשם במרשם ייעודי ויידרשו להימנע מהחזקת שליטה בעיתון או באתר אינטרנט חדשותי ללא קבלת אישור מראש על ידי המועצה. במתן אישור כאמור, על המועצה לשקול שיקולים רלבנטיים ביחס לקידום התחרות באספקת מידע חדשותי לציבור בישראל. מי שמחזיק גם בעיתון וגם באתר אינטרנט חדשותי לא יוכל להירשם כלל כספק חדשות.

בנוסף, ספק חדשות רשום יוגבל מלספק לציבור שתי תכניות חדשות שונות באותה שפה ובאותו זמן. על פי דברי ההסבר לתזכיר, הוראה זו נועדה למנוע מצב בו לכאורה יש ריבוי דעות בתחום החדשות, אולם למעשה מקורן בספק יחיד.

בכך, יבוטל למעשה הצורך בקבלת רישיון לשידורי חדשות ובצורך להפיק את משדרי החדשות באמצעות חברת חדשות נפרדת ויוסר הפיקוח הרגולטורי על תכני החדשות.

מועד תחילת התיקון

ככלל, מועד תחילתו של החוק לפי המוצע בתזכיר הינו ביום 1 בינואר 2024, אולם תחולתם של מספר סעיפים מותנה בהשלמת היערכויות והליכים נוספים, כגון מינוי חברי הרשות והמועצה.

בנוסף, יישומו של החוק, הלכה למעשה, יחייב מלאכת רגולציה נוספת, ובכלל זה, חקיקת משנה לעניין חלק מן החובות וההיתרים הקבועים בחוק, היערכות לניהול המרשמים השונים והפעלתם, הסדרים רגולטוריים להתאמת מתכונת האסדרה החדשה למערך הרישוי הקיים, ועוד.

אנו מעריכים כי חקיקת המשנה החדשה והשינויים שיחולו במערכת האסדרה הקיימת יועמדו בבוא העת לשימוע ציבורי.

מחלקת הטלקום והמדיה של משרד הרצוג תשמח לעמוד לרשותכם בכל שאלה או קבלת ייעוץ בנוגע לתזכיר החוק, להיקף תחולתו ולהשלכותיו על אלו הפועלים כבר כיום בתחום השידורים כמו גם אלו המעוניינים להיכנס לתחום בעתיד.

רולי בר, שותף

טל': 03-6922871

berr@herzoglaw.co.il

[1] https://www.gov.il/he/Departments/news/25072023

[2] ערוץ ישראלי יהיה חייב ברישום בהתקיים תנאים מסוימים הנקובים בתזכיר, לרבות העבודה כי ערוץ כאמור כולל בתכניו תוכן שיווקי, לרבות פרסומות.